chi la difende in giudizio?

Per la difesa in giudizio di Agenzia Entrate-Riscossione presso le Corti di Giustizia Tributaria e in Cassazione serve l’Avvocatura dello Stato o basta un avvocato privato?  

Quando l’Agenzia delle Entrate-Riscossione (AdER) si trova coinvolta in un ricorso promosso da un contribuente, sorge una domanda fondamentale: chi difende in giudizio l’Agenzia delle Entrate-Riscossione? La questione è tutt’altro che banale, perché la corretta scelta del difensore può influire sull’ammissibilità della difesa e quindi sulle eccezioni e sulle prove depositate. In altri termini, laddove l’Agente della Riscossione si avvalga di un difensore che non può rappresentarla è molto più facile, per il contribuente, vincere il giudizio.

La regola generale prevede che la rappresentanza in giudizio di enti pubblici, come l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, spetti all’Avvocatura dello Stato. Tuttavia, esistono eccezioni, soprattutto per quanto riguarda il contenzioso tributario e i giudizi di legittimità (cioè quelli davanti alla Cassazione).

Questa guida analizzerà la normativa, la giurisprudenza (in particolare, la sentenza della Cassazione n. 4767/2025) e le convenzioni tra l’Agenzia e l’Avvocatura dello Stato, per chiarire quando l’AdER può avvalersi di un avvocato del libero foro e quando, invece, è obbligata a farsi rappresentare dall’Avvocatura dello Stato.

Normativa di riferimento

L’art. 1, comma 8, del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito con modificazioni dalla L. 1° dicembre 2016, n. 225, prevede che:

«L’ente [Agenzia Entrate Riscossione] è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’articolo 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato, di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. Lo stesso ente può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, nel rispetto delle previsioni di cui agli articoli 4 e 17 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente; in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l’Avvocatura dello Stato, sentito l’ente, può assumere direttamente la trattazione della causa».

Giurisprudenza rilevante

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 30008 del 19 novembre 2019, hanno chiarito che, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, per la rappresentanza e la difesa in giudizio l’Agenzia delle Entrate Riscossione si avvale:

• dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici;
• di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r.d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio.

Quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’Agenzia e l’Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’Agenzia a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità.

Quando l’Agenzia Entrate Riscossione deve farsi difendere dall’Avvocatura dello Stato?

Pertanto, l’Agenzia delle Entrate Riscossione può essere difesa:

• presso le corti di merito: da avvocati del libero foro, senza necessità di particolari formalità o delibere;
• presso la Corte di Cassazione: dall’Avvocatura dello Stato.

A questa seconda ipotesi fanno da contraltare tre eccezioni:

• se l’Avvocatura dello Stato si trova in una situazione di conflitto di interessi (ad esempio, perché deve difendere anche un’altra parte nel processo), l’AdER può nominare un avvocato del libero foro;
• se l’Avvocatura dello Stato dichiara di non essere in grado di assumere la difesa (ad esempio, per eccessivo carico di lavoro), l’AdER può nominare un avvocato del libero foro;
• l’AdER può infine decidere, con una delibera motivata da sottoporre agli organi di vigilanza, di avvalersi di un avvocato del libero foro anche in assenza di conflitto o indisponibilità.

L’articolo 43, comma 4, del Regio Decreto n. 1611 del 1933 prevede che le amministrazioni statali (e, per estensione, gli enti pubblici come l’AdER) possano farsi assistere da avvocati del libero foro “per ragioni di opportunità in relazione a speciali circostanze e a speciali questioni o affari”. La decisione deve essere formalizzata in una delibera motivata, da sottoporre agli organi di vigilanza. La motivazione deve spiegare le “speciali circostanze” che giustificano la deroga alla regola generale dell’Avvocatura dello Stato.

Cosa dice la convenzione tra l’Agenzia delle Entrate-Riscossione e l’Avvocatura dello Stato?

Esiste un protocollo d’intesa tra l’Agenzia delle Entrate (e, per estensione, l’AdER) e l’Avvocatura Generale dello Stato che disciplina la rappresentanza e la difesa in giudizio.

La convenzione prevede che, per i giudizi davanti alla Corte di Cassazione (giudizi di legittimità), l’AdER deve avvalersi dell’Avvocatura dello Stato, salvo i casi di:

• conflitto di interessi;
• dichiarazione di indisponibilità da parte dell’Avvocatura;
• apposita delibera motivata dell’Agenzia.

Se l’Agenzia delle Entrate-Riscossione si fa difendere in Cassazione da un avvocato del libero foro senza rispettare queste condizioni, il ricorso è inammissibile. Questo significa che la Corte non entrerà nel merito della questione, ma dichiarerà il ricorso improcedibile per difetto di rappresentanza legale.

Proprio sulla scorta di ciò, la Cassazione, con la sentenza n. 4767/2025, ha dichiarato inammissibile un ricorso presentato dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione perché era stato affidato a un avvocato del libero foro senza che ricorressero le condizioni previste dalla convenzione (conflitto, indisponibilità o delibera motivata).

Conclusioni

La Cassazione ha ribadito il seguente principio di diritto:

«Per la difesa e la rappresentanza in giudizio, l’Agenzia delle Entrate Riscossione si avvale dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalla convenzione […], salve le ipotesi di conflitto, le condizioni di cui all’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933 […] oppure l’indisponibilità dell’Avvocatura; solo quando la convenzione non riservi all’Avvocatura erariale la difesa, non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro. Nel caso del contenzioso tributario, la convenzione esime l’Agenzia dal ricorso alla difesa erariale esclusivamente con riferimento ai giudizi innanzi alle ex commissioni tributarie (oggi Corti di giustizia Tributaria), dunque al giudizio di merito, mentre lo prevede espressamente per quello di legittimità (ossia dinanzi alla Cassazione), rispetto al quale dunque in difetto delle condizioni ricordate (conflitto, indisponibilità o apposita delibera) la procura conferita ad un legale del libero foro deve ritenersi affetta da invalidità con conseguente inammissibilità del ricorso».

Quindi, l’Agenzia delle Entrate-Riscossione può avvalersi di avvocati del libero foro solo nei giudizi di merito (davanti alle Corti di Giustizia Tributaria).