Dietro al Piano Mattei: ragioni dell’interesse italiano ed europeo in Africa

Considerazioni di carattere geografico e strategico, spinte politiche interne e preoccupazioni economiche sono solo alcuni degli svariati motivi che determinano l’approccio dell’Italia nei confronti dell’Africa e che ne guidano le iniziative nella regione.

Nell’ultimo decennio i governi italiani, indipendentemente dal loro orientamento politico, hanno dedicato all’Africa un’attenzione sempre maggiore nella loro politica estera, anche se con variazioni nelle priorità e nell’approccio scelto. In tutte queste esperienze, quello delle migrazioni è rimasto un tema fondamentale. Poiché la maggior parte dei migranti che raggiungono le coste italiane proviene da paesi africani, rafforzare i legami con i governi della regione è diventata una priorità per Roma, in particolar modo in seguito alla “crisi migratoria” europea del 2014-16. Dopo aver registrato un picco nel 2017, il numero di migranti irregolari che arrivano via mare è in realtà diminuito nettamente, fino a raggiungere un minimo di 11.000 persone nel 2019. Dal 2020, però, in parte a causa degli effetti della pandemia sulle economie africane, i numeri hanno ripreso ad aumentare, raggiungendo il picco di 158.000 nel 2023.1 I migranti irregolari sbarcati in Italia provenivano soprattutto da Tunisia, Egitto e Bangladesh (in transito dalla Libia, in passato, e più recentemente dalla Tunisia), mentre i cittadini dei paesi subsahariani rappresentavano il 27% del totale. Nel 2024 il numero totale di arrivi ha ricominciato a diminuire in modo significativo,2 in parte per effetto di un memorandum d’intesa concluso tra l’Unione Europea e la Tunisia, con il quale il presidente Kaïs Saïed si è impegnato a ridurre la migrazione irregolare che origina o transita dal suo paese. Roma ha svolto un ruolo centrale nella conclusione di questo accordo: essendosi impegnato a rispondere con determinazione alla questione migratoria, il governo della premier Giorgia Meloni è stato molto attivo a livello europeo, ricercando una convergenza con Bruxelles e con gli altri Stati membri su come contenere il numero di arrivi.

La sicurezza energetica è un secondo motivo per cui Roma guarda a sud. L’Italia ha un tasso di dipendenza dalle importazioni energetiche (ossia la percentuale del fabbisogno energetico che viene soddisfatta dalle importazioni) del 79,2% (2022), molto più alto di quello complessivo dell’UE (63%) e uno dei più alti tra i suoi Stati membri. La necessità di sviluppare un asse energetico nord-sud per aumentare e diversificare le forniture energetiche si è resa evidente almeno a partire dalla crisi della Crimea del 2014, ben prima che l’asse est-ovest venisse interrotto a causa della guerra in Ucraina. Eni, la compagnia statale italiana del petrolio e del gas, ha una presenza ben consolidata in Africa, da dove origina oltre il 50% della sua produzione di idrocarburi e circa la metà delle riserve. La promozione di nuovi investimenti e la conclusione di nuovi accordi con i paesi africani esportatori di energia, e l’obiettivo a ciò correlato di fare dell’Italia un hub energetico alla congiunzione tra l’Europa e l’Africa, contribuiscono all’importanza del continente africano per Roma, sempre più orientata ad andare al di là di una semplice cooperazione allo sviluppo.

Dall’inizio degli anni Dieci del Duemila, mentre a livello internazionale si affermava con maggior forza la narrazione del continente come sede di trasformazioni economiche e prospettive future, piuttosto che come contesto di sole crisi, anche il desiderio di cogliere le opportunità offerte dai mercati emergenti africani è diventato un ulteriore elemento trainante. Alla fine del 2013 il Ministero degli Affari Esteri italiano commissionava un’analisi approfondita della presenza del paese nella regione subsahariana, allo scopo di individuare i luoghi, i settori e le strategie più appropriate per potenziare gli interventi italiani. La Conferenza Italia-Africa, convocata per la prima volta nel 2016, ha messo in luce le aspettative economiche che motivavano l’interesse di Roma nell’area, ponendolo in relazione al sostegno allo sviluppo offerto dal paese al continente africano. Per la natura dell’economia italiana e la grande quantità di piccole e medie imprese (Pmi) che ne fanno parte, incrementare il commercio e gli investimenti in Africa significherà prima di tutto riuscire nell’ambizioso intento di coinvolgere efficacemente un numero crescente di Pmi nella regione.

Il crescente e rinnovato coinvolgimento dell’Italia in Africa è dettato inoltre da considerazioni di sicurezza geostrategica. Il maggiore impegno politico, diplomatico e operativo di Roma è risultato evidente nel Sahel. Questa regione particolarmente fragile, posizionata in quello che Roma definisce il “Mediterraneo allargato”, è strettamente legata alle dinamiche nordafricane e mediterranee, decisive per la politica dell’Italia nei confronti del suo vicinato. Vedendola come una fonte di destabilizzazione a causa dell’attività di gruppi armati, tra cui ribelli salafiti- jihadisti, e come un corridoio per la migrazione irregolare e il traffico clandestino verso l’Europa, i governi italiani hanno mostrato interesse crescente per quest’area. Negli ultimi dieci anni Roma ha partecipato a diverse missioni bilaterali ed europee, nonché a un’operazione di stabilizzazione delle Nazioni Unite (MINUSMA), ha aperto nuove ambasciate nella regione e ha lavorato a stretto contatto con le autorità di alcuni stati, in particolare quelle nigerine. I drastici cambiamenti geopolitici che si sono verificati sempre più rapidamente nella regione a partire dal 2022, in particolare in seguito al colpo di stato del 2023 in Niger (che era stato preceduto da quelli in Mali e Burkina Faso), hanno ridotto di molto la presenza europea. In questo contesto, l’Italia ha assunto una posizione meno netta rispetto ad altri paesi occidentali: pur non riconoscendo la legittimità della giunta militare, intrattiene rapporti costruttivi con il Niger, dove la missione bilaterale italiana, MISIN, resta l’unica iniziativa militare occidentale attiva. Dovendo fare i conti con meno ostilità da parte delle autorità nigerine rispetto all’atteggiamento più frontale, di rigetto, che queste hanno assunto verso la Francia e gli Stati Uniti, il rapporto pragmatico, per quanto delicato, di Roma con il nuovo regime le ha permesso finora di mantenere aperto il dialogo con paesi non democratici, ma strategicamente rilevanti, in una fase di generale ripiegamento europeo e americano dalla regione.

Riaffermare e consolidare lo status dell’Italia come “media potenza” è un’ulteriore motivazione dell’attivismo di Roma in Africa, portando a un approccio più ampio e a iniziative più tangibili.9 Il Nordafrica è storicamente una zona d’interesse per l’Italia, soprattutto per quanto riguarda energia, migrazione e gestione del terrorismo. Essere una porta d’ingresso in Europa può avere dei lati negativi, ma fa anche dell’Italia un potenziale hub strategico nel cuore del Mediterraneo, a cavallo tra i due continenti. In ogni caso, in tempi più recenti anche l’Africa subsahariana è diventata sempre più rilevante, in virtù di un maggiore interesse e di una conseguente ricerca d’influenza nella regione manifestata da diversi paesi fin dalla fine degli anni Novanta e l’inizio degli anni Duemila. Il nuovo sistema multipolare ha effettivamente aumentato lo spazio di manovra politica per le potenze medie come l’Italia. La determinazione a vedersi riconosciuto un ruolo rilevante in Africa, così come nel processo decisionale dell’UE sull’Africa, è supportata anche dall’adozione di un vocabolario e di una narrazione che ritraggono Roma come il partner più diretto, affidabile e pragmatico per il continente – un partner simbolicamente personificato dalla figura di Enrico Mattei e dall’enfasi posta dall’attuale governo nel volersi distanziare dagli approcci assunti da governi precedenti e da altri attori europei.

Europa: una stagione di riforme politiche

L’Italia non è la sola nell’UE ad aver cercato di rilanciare una propria politica per l’Africa. Man mano che la regione ricopriva una sempre maggiore rilevanza strategica, sia Bruxelles sia altri Stati membri hanno ricercato il bisogno di approcci più efficaci al rapporto con l’Africa, mirando a bilanciare la necessità di salvaguardare le relazioni politiche e commerciali con il tentativo di superare i sempre più diffusi sentimenti di sfiducia e risentimento, retaggio dell’esperienza coloniale e postcoloniale. Dagli anni Duemila, spinta da una crescente competizione con altri attori globali emergenti, Bruxelles ha ricercato un rapporto “rinnovato” con l’Africa, in particolare attraverso l’istituzionalizzazione di incontri periodici tra l’UE e l’Unione Africana (UA). Il sesto e più recente vertice tra le due parti si è svolto nel febbraio del 2022 e ha portato a quello che è stato presentato come un nuovo partenariato fondato su una visione condivisa (“Africa and Europe: a Joint Vision for 2030”). Poco prima, nel dicembre 2021, era stato lanciato il Global Gateway, un’iniziativa ambiziosa che si proponeva di mobilitare 300 miliardi di euro, di cui la metà per l’Africa con un pacchetto dedicato specificamente agli investimenti e alle infrastrutture. Bruxelles tende a distinguersi rispetto ai competitor globali, in particolare la Cina e la Russia, proponendo un approccio normativo guidato da principi di sostenibilità, rispetto dei diritti umani e multilateralismo, e puntando operativamente a rafforzare il partenariato con un lavoro di squadra – il “Team Europe” – inteso come una convergenza degli sforzi da parte delle varie componenti dell’UE, tra istituzioni, Stati membri e banche europee per gli investimenti e lo sviluppo. Questi propositi, tuttavia, hanno dei limiti. In primo luogo, le priorità delle due parti – Europa e Africa – non sempre coincidono. Un esempio è quello della transizione verde. Molti paesi africani non ritengono che questo punto prioritario dell’agenda UE sia del tutto compatibile con le loro priorità di sviluppo, a meno che non si prolunghino le tempistiche previste per gli obiettivi di decarbonizzazione e che le economie industrializzate, che hanno contribuito maggiormente al cambiamento climatico, non si facciano carico di una parte congrua dei costi. Un altro tema cruciale è quello della migrazione, soprattutto per quanto riguarda le barriere all’accesso poste dall’UE, nonché ai tentativi di Bruxelles di esternalizzare il controllo dei flussi migratori, trasferendo sempre più responsabilità agli attori africani. Divergenze come queste rafforzano la percezione da parte di molti africani che i partenariati, seppur presentati come reciprocamente vantaggiosi, rispondano in realtà prima di tutto agli interessi europei. Queste e altre differenze sono accentuate da oggettive battute d’arresto, come i recenti stravolgimenti nel Sahel, che hanno comportato un’improvvisa – e ancora irrisolta – necessità di ripensare la presenza europea nell’intera regione. Intanto, le guerre in Ucraina e in Medio Oriente hanno ridefinito le priorità strategiche dell’UE, alimentando nuovamente l’impressione, da parte africana, che le crisi del continente vengano affrontate con standard diversi e siano ingiustamente trascurate, con il risultato di erodere ulteriormente la fiducia nella collaborazione.

Anche singoli Stati membri dell’UE hanno intrapreso iniziative proprie per ravvivare i rapporti con il continente. Da ormai almeno quindici anni, un numero crescente di paesi europei ha elaborato nuove politiche per l’Africa. Per alcuni paesi, come la Francia e il Portogallo, le relazioni con gli stati africani affondano le proprie radici nell’esperienza coloniale e nell’uso ormai consolidato di lingue condivise. Tra gli europei, Parigi è stata a lungo in prima linea nell’impegno in Africa, pur non disponendo di una strategia ben definita e strutturata, ma basandosi piuttosto su una serie di documenti d’indirizzo e sui legami politici, economici e culturali mantenuti con le ex colonie. Più di recente, la Francia ha cercato di affrancarsi dal suo retaggio controverso rivedendo il proprio approccio. Come l’Italia, anche molti altri paesi, con o senza un passato coloniale, sono diventati più attivi nei confronti dell’Africa negli ultimi dieci anni. La Germania, ad esempio, ha cominciato a ripensare la propria politica con la Strategia per l’Africa del 2011, aggiornata nel 2014 e poi sviluppata nell’Enhanced Partnership with Africa del 2019. Anche la Spagna ha adottato analoghi documenti. Molti altri stati di piccole e medie dimensioni hanno intrapreso iniziative simili, tra cui i Paesi Bassi, la Svezia, la Danimarca e la Finlandia, che hanno trasformato il loro impegno già in corso nella regione, sia sul fronte economico sia su quello della cooperazione o della sicurezza, in approcci più strutturati. Anche alcuni stati post-comunisti si sono uniti a questa tendenza: la Polonia, la Repubblica Ceca, l’Estonia e specialmente l’Ungheria, la quale guarda soprattutto al contenimento delle migrazioni, ma che recentemente si è dedicata anche ad attività diplomatiche e persino militari di più ampio respiro, in particolare con il Ciad. L’elenco continua: Irlanda, Slovenia, Malta e Austria hanno elaborato delle strategie nazionali di questo tipo. La presenza di questi nuovi interlocutori dimostra che anche i paesi che prima non dedicavano particolare attenzione alla regione sono state coinvolte dall’onda dell’interesse per l’Africa, spinti da Bruxelles a rafforzare la propria attenzione e attività, in una generale convergenza, nonostante differenze di approcci e varietà di obiettivi.

Come in altre parti del mondo, anche in Africa gli stati europei devono bilanciare interessi e azioni individuali e collettivi. Questo vale in particolare per gli Stati membri più grandi e per quelli che hanno rapporti più consolidati con i paesi africani, viste le loro maggiori possibilità di sviluppare legami più stretti e, probabilmente, una maggiore motivazione a farlo. Al di là delle iniziative promosse da Bruxelles e degli sforzi per coordinare le azioni degli Stati membri, possono crearsi delle situazioni in cui questi ultimi si trovano a competere l’uno con l’altro. In Africa, in particolare, la competizione tra paesi europei ha radici storiche che risalgono al colonialismo o a prima di esso. Le rivalità tra l’Italia e la Francia –che ha scelto di mantenere una presenza sostanziale in Africa dopo la fine del periodo coloniale, con il risultato di ricoprire per lungo tempo un ruolo di primo piano nella definizione delle politiche dell’UE per la regione – sono riemerse negli ultimi quindici anni, in particolare rispetto a paesi del Nord Africa come Libia, Egitto e Algeria. Anche la migrazione dal continente ha alimentato le tensioni: Parigi ha biasimato Roma per la sua gestione delle migrazioni, mentre a sua volta l’Italia ha incolpato il vicino per le sue responsabilità storiche nell’impoverimento dell’Africa e, quindi, per la responsabilità indiretta nella scelta di molti africani di abbandonare il proprio paese. Il Trattato del Quirinale del 2021 avrebbe dovuto appianare alcune divergenze tra le due capitali, rafforzando il dialogo e la cooperazione bilaterali, in particolare nell’ambito della politica estera e della sicurezza, con particolare rilevanza proprio per l’Africa. Nel frattempo, però, recenti sviluppi in determinate zone della regione subsahariana hanno molto cambiato il contesto di riferimento. L’ostilità nei confronti della Francia è aumentata notevolmente in alcune delle sue ex colonie. Lo si è visto soprattutto nel Sahel, tradizionalmente un’area d’influenza francese dove, tra il 2022 e il 2023, i regimi militari insediatisi in Mali, Burkina Faso e Niger hanno costretto Parigi a ritirare le truppe dispiegate in dieci anni di interventi di antiterrorismo e a chiudere rapidamente le proprie basi militari. La presenza e l’influenza dell’Italia, invece, sono aumentate negli ultimi dieci anni, con l’apertura di quattro nuove ambasciate (Niger, Burkina Faso, Mali e Mauritania), una serie di accordi bilaterali nell’ambito della sicurezza e l’apertura nel 2019 di una base di addestramento militare in Niger (che la Francia avrebbe cercato di ostacolare). La nomina di Emanuela Del Re (2021-24) a rappresentante speciale dell’UE per il Sahel è stata un riconoscimento del ruolo sempre più importante dell’Italia, la cui visibilità e rilevanza nella regione è stata ulteriormente rafforzata quando la giunta militare di Niamey ha deciso l’uscita dei soldati francesi e statunitensi (anche i tedeschi hanno scelto di andarsene) per sostituirli con forze russe, permettendo però all’Italia di mantenere la sua base: unico paese occidentale a mantenere una presenza militare diretta e canali di comunicazione aperti e pragmatici nel Sahel centrale.