Le novità legate alla mobilità introdotte da Legge di Bilancio e Decreto Milleproroghe

Il superamento della neutralità della mobilità volontaria

Una importante novità introdotta dalla Legge di Bilancio 2025 (art. 1, commi 126 e 127) è il superamento della neutralità della mobilità volontaria, apportando modifiche all’art. 14, comma 7, del d.l. n. 95/2012, convertito dalla legge n. 135/2012: le cessazioni dal servizio per processi di mobilità sono calcolate come risparmio utile per definire l’ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over. 

Ciò significa che i risparmi per la mobilità volontaria in uscita tra pubbliche amministrazioni assoggettate ai vincoli del turnover entrano nel calcolo delle capacità assunzionali; per contro, gli oneri per le mobilità volontarie in entrata erodono capacità assunzionali. Tali disposizioni si applicano alle procedure di mobilità attivate dal 1° gennaio 2025.
Tale modifica normativa non presenta alcun impatto per i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni, enti ai quali – come già visto in precedenza – dalla entrata in vigore dell’articolo 33 del d.l. n. 34/2019 si applica il cd principio della sostenibilità finanziaria per la determinazione delle capacità assunzionali di cui si è già sopra parlato. In questo caso, infatti, trattandosi di un calcolo basato sul rapporto spese/entrate, le mobilità in entrata e in uscita entrano sempre nel numeratore dello stesso come aumenti di spesa o risparmi di spesa di personale.  

La disposizione risulta, invece, di impatto per le unioni dei comuni, i consorzi, le comunità montane e gli enti regionali, ai quali si applica tutt’ora la cosiddetta regola del turnover. In questo caso, il budget è determinato da una data percentuale della spesa per cessazioni dell’anno precedente o del numero di cessati, quindi, se la mobilità non è più neutra, le mobilità in uscita saranno conteggiate come cessazioni, comportando un aumento del budget disponibile per le nuove assunzioni di qualunque tipologia (mobilità in entrata, concorso, scorrimento graduatoria, elenco di idonei). Viceversa, le mobilità in entrata andranno ad erodere capacità assunzionale.

Fino al 2024, occorreva distinguere le pubbliche amministrazioni tra enti senza limitazioni di assunzione (regioni, città metropolitane, province e comuni) e enti con limitazioni alle assunzioni (unioni, consorzi, comunità montane, enti regionali), perché per questi ultimi la mobilità non erodeva spazi assunzionali soltanto se era svolta tra enti entrambi soggetti a limitazioni assunzionali. Quindi, per esempio, se una unione aveva una uscita di un dipendente per mobilità nei confronti di un comune (non più soggetto alle regole del turnover ma alla sostenibilità finanziaria), questa uscita non generava capacità assunzionale e l’unione non poteva assumere la sostituzione del dipendente cessato., mettendo in seria difficoltà l’ente.
Ora, dal 2025, anche per questi enti l’uscita per mobilità crea risparmio di spesa su cui calcolare il turnover e l’entrata per mobilità erode spazio assunzionale, a nulla rilevando se l’altro ente sia sottoposto a vincoli assunzionali oppure no.

La mobilità volontaria pre-concorsuale

Il tema della mobilità volontaria c.d. propedeutica è da qualche tempo oggetto di attenzione da parte degli operatori degli uffici personale e della stampa specializzata, in quanto il decreto legge n. 202/2024 non ha riproposto la proroga della norma che ha consentito dal 2019 fino al 31 dicembre 2024 di “sospendere”, prima dell’espletamento di un concorso, la procedura di mobilità volontaria di cui all’art. 30 del d.lgs. n. 165/2001.
Ricostruiamo per un attimo il quadro delle norme in considerazione. 

La disposizione ordinaria di riferimento attualmente in vigore sulla mobilità volontaria è l’art. 30 del decreto legislativo n. 165/2001 che asserisce che le amministrazioni, prima di procedere a procedure concorsuali finalizzate alla copertura di posti vacanti previsti nel piano dei fabbisogni, devono attivare le procedure di mobilità, provvedendo, in via prioritaria, all’immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio.
L’art. 30 definisce anche la procedura di mobilità, ossia la necessità che gli enti fissino i requisiti e le competenze professionali richieste, pubblicando sul proprio sito istituzionale (e, aggiungiamo, sul sito InPa dal 1° luglio 2022, ai sensi del relativo decreto ministeriale) per un periodo di almeno 30 giorni, un bando in cui sono indicati i posti che intendono ricoprire attraverso passaggio diretto di personale di altre amministrazioni.
Occorre ricordare che, nonostante il dato formale della norma (“prima di procedere all’espletamento di procedure concorsuali”), sia il Dipartimento della Funzione Pubblica (vedi circolare prot. 0011786 P-4.17.1.7.4 del 22 febbraio 2011), sia la giurisprudenza hanno ritenuto che, considerata la ratio della norma (razionalizzare la spesa pubblica aggregata dei dipendenti pubblici attraverso una ottimizzazione della distribuzione del personale prima di procedere a nuove immissioni di dipendenti), la mobilità propedeutica debba essere espletata anche prima degli scorrimenti di graduatorie, sia proprie che di altre pubbliche amministrazioni, senza necessità di motivare la scelta dell’indizione della procedura stessa, anche in presenza di proprie graduatorie di concorso ancora valide (si veda, da ultimo, a tale proposito, la sentenza del Consiglio di Stato n. 4166/2024)
Non esiste ad oggi giurisprudenza che ci orienti rispetto alle assunzioni effettuate ai sensi dell’art. 3-bis del d.l. 80/2021 (elenchi di idonei) e si auspica un intervento in questo senso da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica, considerata la particolarità di questa tipologia di selezione che, seppure si discosti dal classico concorso, rappresenta una ulteriore modalità di accesso dall’esterno; la dottrina è orientata a ritenere che, anche per questa forma di assunzione, la mobilità volontaria preventiva sia obbligatoria.
Con l’articolo 3, comma 8, della legge n. 56/2019, era stata introdotta una disposizione finalizzata a ridurre i tempi di accesso al pubblico impiego per il triennio 2019-2021, sulla base della quale le procedure concorsuali (e gli scorrimenti di graduatorie) potevano essere effettuate senza il previo svolgimento delle procedure previste dal citato art. 30 del d.lgs. n. 165/2001. Tale disposizione è stata poi prorogata dall’art. 1, comma 14-ter, del d.l. 80/2021 fino al 31 dicembre 2024.
Il decreto legge n. 202/2024 non aveva previsto alcuna ulteriore proroga,  ma – in sede di conversione – la Commissione Affari Costituzionali del Senato ha approvato il seguente emendamento: “Dopo il comma 10, aggiungere il seguente: «10-bis. Al comma 8, dell’articolo 3, della legge 19 giugno 2019, n. 56, le parole: “fino al 31 dicembre 2024” sono sostituite dalle seguenti: “fino al 31 dicembre 2025” 
E’, quindi, stata inserita nel testo finale della legge di conversione – approvato definitivamente dal Senato lo scorso 20 febbraio e in corso di pubblicazione – una ulteriore dilazione del termine di “sospensione” della mobilità volontaria obbligatoria prima dell’indizione di concorsi pubblici o scorrimenti di graduatorie, che consentirà agli operatori, così come si è proceduto negli ultimi anni, di scegliere se procedere prima con mobilità oppure no.
La legge di conversione chiarisce, inoltre, definitivamente che non è obbligatoria la mobilità volontaria prima delle stabilizzazioni di personale disposte ai sensi del d.l. n. 44/2023. 
Ma, parallelamente a tale “proroga” (sebbene tecnicamente la proroga dovrebbe avvenire prima della scadenza del termine e non dopo…), è in corso di pubblicazione la completa riscrittura del comma 2-bis del citato articolo 30 del d.lgs. n. 165/2001 nell’ambito del c.d. Decreto PA 2025 (“Disposizioni urgenti in materia di reclutamento e funzionalità delle pubbliche amministrazioni”) approvato in Consiglio dei ministri lo scorso 19 febbraio, che risulta così riformulato:
“Le amministrazioni destinano alle procedure di mobilità di cui al presente articolo, una percentuale non inferiore al 15 per cento delle facoltà assunzionali provvedendo, in via prioritaria, all’immissione in ruolo dei dipendenti provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio da almeno 12 mesi e che e che abbia conseguito una valutazione della performance pienamente favorevole. Le posizioni eventualmente non coperte all’esito delle predette procedure sono destinate ai concorsi. In caso di mancata attivazione delle procedure di mobilità entro l’anno di riferimento, le facoltà assunzionali autorizzate per l’anno successivo sono ridotte del 15 per cento e i comandi in essere presso l’amministrazione cessano allo scadere del termine di sei mesi dall’avvio delle procedure concorsuali e non possono essere riattivati per 18 mesi, nemmeno per personale diverso da quello cessato. Tale misura non si applica al personale comandato presso gli uffici di diretta collaborazione o equiparati. In caso di mancata presentazione della domanda di inquadramento, il personale cessa dal comando alla naturale scadenza e non può essere ulteriormente comandato anche presso una amministrazione diversa. Gli inquadramenti di cui al presente comma avvengono, nei limiti dei posti vacanti, con inquadramento nell’area funzionale e posizione economica corrispondente a quella posseduta presso le amministrazioni di provenienza e possono essere disposti anche se la vacanza sia presente in area diversa da quella di provenienza assicurando la necessaria neutralità finanziaria. La presente disposizione non trova applicazione per la Presidenza del consiglio dei ministri.”
La riformulazione della disposizione impone un obbligo diverso da quello del preventivo esperimento della mobilità volontaria rispetto a tutti i concorsi/scorrimenti, ossia prevede di riservare alla mobilità volontaria una percentuale pari almeno al 15% delle facoltà assunzionali; soltanto le posizioni eventualmente non coperte all’esito della mobilità possono essere destinate ai concorsi. Qualora non venga attivata, per quella percentuale di posti, la mobilità entro l’anno di riferimento, le facoltà assunzionali dell’anno successivo si riduce in misura corrispondente. 

Quindi, in sostanza, la mobilità pre-concorsuale diviene obbligatoria per una percentuale del 15% delle facoltà assunzionali dell’ente. Si tratta di un provvedimento che si colloca a metà tra la deroga alla mobilità, la cui proroga per tutto l’anno 2025 è prevista nella legge di conversione del decreto milleproroghe, e la previsione ordinaria dell’attuale versione dell’articolo 30 del d.lgs. n. 265/2001, che prevede per tutti i posti da assumere la mobilità preventiva.
Sia la legge di conversione del Milleproroghe che il decreto PA 2025 sono in corso di pubblicazione, senza che sia stato operato un coordinamento tra le due disposizioni normative: proroga facoltatività della mobilità prima di un concorso/scorrimento anche per l’anno 2025, da un lato, e obbligo della mobilità per una percentuale delle facoltà assunzionali dell’amministrazione, dall’altro lato. Ciò comporterà difficoltà interpretative agli operatori delle risorse umane: quale disposizione, infatti, dovrà applicarsi? (vedi anche articolo L. Oliveri su Le autonomie.it)
In ogni caso, rispetto alla mobilità volontaria, un vincolo rimane; d’altra parte, non possiamo dimenticare il favor che il nostro ordinamento ha sempre riservato alla mobilità: anche nel periodo di vigenza della deroga all’obbligatorietà, infatti, la giurisprudenza ha più volte sottolineato che il ricorso ad essa deve essere sorretto da un’adeguata motivazione; quindi, vi è sempre stato un obbligo per l’amministrazione di motivare le ragioni che la inducevano a reperire sul mercato le professionalità necessarie, piuttosto che tra i dipendenti già in servizio presso altre amministrazioni. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 11065/2022 prevede espressamente che “l’esercizio di tale facoltà deve comunque essere accompagnato da una congrua motivazione in grado di giustificare l’aderenza della scelta compiuta alle peculiarità della situazione alla quale si intende fare fronte. Occorre notare, in tal senso, che l’obiettivo che la legge n. 56 del 2019 si propone di perseguire – ovvero quello ‘di ridurre i tempi di accesso al pubblico impiego’ – non costituisce un’automatica conseguenza della mancata attivazione della mobilità, sicché la scelta che la legge rende possibile si legittima solo nei limiti della sua coerenza con questo specifico obiettivo. Da qui la necessità che essa sia anche giustificata, ovvero presidiata da un onere motivazionale, posto a garanzia del mantenimento dell’esercizio del potere entro i confini della congruenza logica, della trasparenza e della sindacabilità.” Sempre secondo il Consiglio di Stato, la mobilità “si inserisce in un sistema che, ai fini dell’approvvigionamento di personale, assegna alla procedura di mobilità carattere privilegiato e prioritario rispetto alla procedura concorsuale, attesi gli standard di maggiore efficacia ed efficienza che solo la prima è in grado di garantire mediante l’acquisizione di unità già formate, l’immediata operatività delle scelte, l’assorbimento di eventuale personale eccedentario e i conseguenti risparmi di spesa.”