Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha proposto un regolamento che sostituirà le tre direttive[1] del 2014 su appalti e concessioni. In caso di approvazione entreranno in vigore regole uniche in tutta l’UE per avere: gare più semplici, più spazio a qualità e PMI ed una preferenza europea per le filiere strategiche.
Perché una riforma, e perché adesso: un’analisi del sistema economico europeo
Ogni anno Ospedali, Comuni, Ministeri, Università ed altri tipi di enti pubblici e privati[2] acquistano beni, servizi e lavori per un valore pari a circa il 14% del PIL europeo. Gli appalti, dunque, sono una delle leve economiche più potenti a disposizione dell’Unione: che con tali strumenti si può decidere quali imprese crescono, quali tecnologie si diffondono e quanto rapidamente.
Eppure, il sistema ha mostrato limiti evidenti. Tra il 2011 e il 2021 la concorrenza nelle gare è calata, i tempi di aggiudicazione sono quasi raddoppiati (da circa 62 a 96 giorni) e la partecipazione delle PMI e delle imprese di altri Paesi UE è rimasta bassa. In otto Stati membri oltre l’80% dei contratti è stato assegnato solo in base al prezzo più basso, mentre gli acquisti di soluzioni innovative valgono circa il 10% della spesa, contro il 20% ritenuto necessario.
Nel frattempo, il mondo è cambiato. Pandemia, guerra in Ucraina e tensioni commerciali hanno mostrato quanto l’Europa dipenda da forniture estere in settori chiave, dall’energia ai dispositivi medici. I rapporti Draghi e Letta del 2024 hanno indicato negli appalti una leva per competitività, innovazione, transizione verde e sicurezza economica, a patto di avere un mercato davvero unico e non 27 mercati nazionali separati.
Tali esigenze hanno spinto la Commissione europeo ad elaborare la proposta di regolamento.
| Codice dei contratti pubblici commentato – D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, Perfetti Luca R., VV. AA., Ed. WOLTERS KLUWER ITALIA. Scarica l’estratto gratuito |
Le principali novità della proposta di Regolamento
La prima grande novità è la scelta dello strumento giuridico: regolamento in sostituzione di tre direttive. La scelta dello strumento comporta quale conseguenza pratica che le nuove regole, in esso contenute, troveranno applicazione direttamente in tutti gli Stati membri, senza leggi di recepimento e senza aggravi nazionali (il cosiddetto “gold-plating”).
Inoltre, in sede di “riforma” la Commissione europea, nell’ottica di una rielaborazione sistematica delle fonti, ha inserito all’interno della proposta di regolamento anche le norme, non immediatamente legate agli appalti, che oggi sono sparse in atti di settore, come quelli su batterie, imballaggi ed efficienza energetica. Invece rimane di competenza degli Stati nazionali l’organizzazione delle amministrazioni e le norme in materia di esecuzione dei contratti. L’applicazione, nell’idea della Commissione, inizierà due anni dopo l’entrata in vigore della proposta.
La Commissione, inoltre, si pone il progetto ambizioso, di avere gare più semplici e meglio programmate. Le Amministrazioni saranno, infatti, chiamate a pubblicare all’inizio di ogni anno di bilancio un piano dei fabbisogni e sono incoraggiate a consultare il mercato prima della gara al fine di avere già un idea chiara di cosa viene offerto dagli operatori economici.
La proposta introduce per gli acquisti ricorrenti una procedura “dinamica”, con un elenco di fornitori già abilitati che funzionerà, nell’impianto regolamentare, come se fosse un e-commerce per le stazioni appaltanti.
Inoltre, viene introdotta una procedura dedicata alle “sfide di innovazione” che potrà essere utilizzata per la progettazione e l’acquisito di soluzioni ancora da sviluppare. Rimane invece un’eccezione, in continuità con l’attuale sistema, l’affidamento senza gara, cristallizzato nel nostro sistema dalla procedura negoziata senza bando di cui all’articolo 76 del D.Lgs. n. 36/2023.
La proposta inoltre concede più spazio alle PMI, imponendo alle stazioni appalti di richiedere requisiti di fatturato più contenuti e limitazioni alle richieste di esperienza pregressa con le Pubbliche Amministrazioni quando non strettamente necessario. La proposta inoltre prevede regole più semplici per i raggruppamenti di imprese ed il subappalto non potrà mai avere ad oggetto l’intera esecuzione.
Il criterio di aggiudicazione principale nelle procedure, nell’ottica del regolamento, continua ad essere il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, infatti le stazioni appaltanti dovranno avere, in fase di valutazione delle offerte, sempre maggior riguardo per qualità e non solo prezzo. Infatti, per il legislatore europeo il criterio ordinario diventa il miglior rapporto qualità/prezzo con l’attribuzione, in sede di progettazione di gara, di almeno il 30% del punteggio dell’offerta per elementi qualitativi. Invece per i servizi ad alta intensità di manodopera, la proposta impone di attribuire almeno il 50% all’offerta tecnica.
Con riferimento alla sempre maggior sensibilità riservata agli appalti verdi e sociali, la proposta prevede per alcune categorie di prodotti l’introduzione di requisiti ambientali obbligatori uniformi in tutta l’UE, con più attenzione a riciclo ed efficienza energetica al fine di uniformare gli standard nazionali. Sul fronte sociale, invece la proposta pone l’attenzione ad una maggior inclusione, accessibilità, condizioni di lavoro maggiormente eque e rispetto dei diritti umani lungo le filiere.
Alla luce dell’attuale contesto geopolitico legato da una notevole difficolta ed instabilità degli approvvigionamenti, la proposta pone grande attenzione alla sicurezza delle forniture ed ai rapporti con i Paesi terzi.
La proposta prevede che quando l’acquisto riguarda servizi essenziali, come energia, trasporti, sanità o acqua, il contratto dovrà prevedere misure idonee ad evitare dipendenze rischiose da fornitori esteri. Inoltre, le imprese originarie di Paesi che non hanno accordi sugli appalti con l’UE non avranno più un accesso garantito alle gare europee. Le stazioni appaltanti potranno favorire offerte di origine europea e la Commissione potrà escludere operatori extra-UE in settori strategici, come ferroviario e cantieristica navale, sempre nel rispetto degli accordi internazionali.
Tale scelta si pone in continuità con una linea già sperimentata: dal 2025, infatti, i produttori cinesi sono esclusi dalle gare UE per dispositivi medici sopra i 5 milioni di euro, in risposta alle barriere imposte in Cina alle imprese europee[3].
La proposta ha una grande sensibilità alla digitalizzazione, infatti introduce la nascita di un ecosistema digitale comune, con una piattaforma europea e spazi nazionali di dati, al fine di consentire una maggior pubblicità delle procedure nell’ottica di rafforzare il mercato comune. La verifica dei requisiti, continuerà sarà in gran parte elettronica e le piattaforme di e-procurement saranno trattate come infrastrutture critiche.
Da ultimo la proposta sul tema delle concessioni introduce una definizione più chiara di rischio operativo e limiti più netti alle modifiche in corso di contratto.
Cosa succede adesso
La proposta dovrà ora essere discussa e approvata da Parlamento europeo ed il testo potrà come in ogni iter legislativo subire variazioni ed emendamenti. In ogni caso la proposta è una scelta politicamente coraggiosa che recepisce con fermezza le criticità del mercato unico europeo e tenta di rilanciare la centralità dell’economia europea.
Tuttavia, non si può fare a meno di osservare come in più occasioni gli Stati membri, a diverso livello ed in diverse materie, abbiano reclamato la volontà di una maggior sovranità nazionale a scapito del ruolo centrale dell’Unione europea.
Negli anni abbiamo infatti rilevato una notevole inversione di rotta: se nei primi anni 2000 gli Stati membri erano fortemente favorevoli a “cedere” sempre maggiori competenze all’Unione europea, dal 2012 in poi, si è registrato un notevole cambio di passo, con la volontà per gli Stati membri di riacquisire un ruolo centrale e la propria sovranità.
Insomma, alla luce del complicato clima geo-polito interno ed esterno all’Unione non è facile prevedere l’esito della procedura di approvazione della proposta di regolamento.
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NOTE
[1] direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE.
[2] S.v. Compendio Maior di Diritto Amministrativo – Parte generale e parte speciale – CAPITOLO 1 – Cos’è la Pubblica Amministrazione? Una nozione a geometrie variabili, pagina 36, di Francesco Caringella.
[3] Regolamento di esecuzione (UE) 2025/1197.
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